확대재생산 구조의 선순환 경제와 투명한 국가재정
우리나라의 경우 기초단체 통폐합의 필요성은 국가균형발전에 있다. 2021년 통계청의 기준을 보면 우리나라 인구 51,600,000명의 인구 중 45%가 서울과 경기도를 중심으로 수도권에 몰려 있다. 17개 광역지방자치단체 중 지방 6대 광역시와 세종시 인구를 합하면 25%에 해당되고 나머지 9개 광역지자체의 인구는 30%에 불과하다. 또한 전국에 산재되어 있는 읍면지역 거주인구는 19%인 970만 명이지만 국토면적 65%에 이르는 지역에 군 단위 지자체의 거주자는 8%에 해당하는 430만 명에 그치고 있다.
전체 지방도시 79개 중 15만 명 이하의 25개의 중소도시가 대부분 지방 9개 광역지자체에 몰려 있다. 또한 전체 82개의 군 단위 지자체 중에서 대도시에 편입되어있는 대구 달성군, 울산 울주군, 부산 기장군 등 몇몇을 제외하면 10만 명이하의 군 단위가 89%인 75개이며 5만 명 이하는 65%인 53개에 이르고 있다. 심지어 3만 명 이하도 20개나 된다. 전체 275개 지자체 중 20만 명 이하의 지자체가 112개로 17개 광역단체를 제외하면 43%를 차지하고 있는 것이다.
지방의 시·군 지자체 통폐합은 지자체 재정구조의 재편과 함께해야 한다. 중앙정부와 국회는 수도권에 편중된 세입에 대하여 재분배가 이루질 수 있도록 특별교부금을 포함한 지방교부금의 기준을 마련해야 한다. 효율적인 지방재정이 운용되기 위해서는 지방의 군소 지자체의 합리적인 통합이 전제되어야 한다. 지방 중소도시와 군 단위 년 예산규모가 4,000억~9,000억 원이고 지방세로 충당되는 재정자립도는 현저히 낮은 수준에 있다. 이는 공무원 임금을 포함한 기본적인 행정행위를 하기 위해서도 빠듯한 규모이다. 시·군 지자체 통합은 재정의 규모를 키워 효율적인 지방행정이 이루어질 수 있는 기반이 되는 것이다. 현 275개 지자체 중 161개 지방 지자체를 군 단위당 15만 명, 중소도시 단위당 20만 명 기준 60개로 통폐합하면 각 지자체는 평균 2조 원 규모의 재정을 운용할 수 있다.
지방의 시·군 지자체 통폐합이 어려운 이유는 근본적으로 정치권력구조와 관련이 있다. 행정 단위가 단순하게 통합되어 효율성을 극대화하는 것임에도 이를 정치적으로 해석되는 몇몇에 의해 어려움을 겪게 되는 것이다. 기초단체의 축소를 우려하는 국회의원등과 같은 지역 유력 정치인의 기득권이 자리 잡고 있다. 이러한 저항은 생각보다 복잡한 커넥션이 존재한다. 지역 간 늘 있을 수 있는 크고 작은 갈등관계를 활용하고 보조금 등 개인의 이해관계가 작용하고 있기 때문이다. 해방 이후부터 꾸준히 재기 되었던 지방자치제도는 1991년 기초의회 의원선거가 실시되었고 1995년 광역 및 기초단체장 선거를 포함하며 지방자치제도가 오늘에 이르고 있다. 그러나 지방자치제의 복원이 긍정적인 결과만을 가져온 것은 아니다. 오히려 부정적인 면이 부각되었고 지역 토착 기득권이 강화되는 수단이 되었다고 해도 과언은 아니다. 그리고 국토균형발전을 명분으로 하는 국가의 다양한 지원이 비효율성을 갖는 원인이 되기도 한다.
우리나라의 지방 자치사를 보면 그 역사가 결코 짧지 않다. 조선시대 농촌의 자연발생적 촌락의 집합인 동·리와 동·리를 통할하는 면은 일찍이 자치적 색채를 띠고 있었다. 특히 갑오개혁 이후 1895년에 발표된 「향회조규」와 「향회판무규정」은 지방주민이 당해 지방행정단위의 공공 사무 처리에 참여할 수 있도록 규정하였고 이회·면회·군회를 구성하여 운영한 것은 현대적 지방자치제의 발달에 역사적 의의가 컸던 것이다.
지자체의 통폐합은 장기적인 계획과 목표가 되어야 한다. 또한 지방자치의 실질적인 발전을 위한 방안이 되어야 하는 것이다. 지방자치의 발전에 대한 분명하고 확실한 비전이 제시되어야 하고 이는 순차적인 달성이 가능한 방안이 되어야 한다. 중요한 것은 지역주민의 공감을 얻어야 하는 것은 기본이 된다. 그러한 공감을 얻기 위한 충분한 시간이 필요한 것이다. 정부와 국회는 지자체의 통폐합에 대한 전체적인 계획을 우선 제시하여야 한다. 그리고 이는 순차적으로 진행되어야 한다. 그리고 이러한 순차적인 계획이 실질적인 정부지원 인센티브와 지역 주민이 주도적이고 자율적인 사업이 가능하도록 정부정책이 실현되어야 하는 것이다.
지자체의 통폐합의 현실화는 지방재정 혁신과 연동된다. 소모성이 강한 선심성 예산 집행을 효율화해야 하는 것이다. 1970년대 이후 우리나라가 산업사회로 나아가는 과정에서 지방의 희생을 강요하여 왔다. 산업화 과정의 인플레이를 억제하는 정책은 기본이 되었는데 이에 따른 농산물 가격의 억제는 지역사회와 도시 간의 격차를 만드는 이유가 되어 왔다. 그리고 식량 안보를 위한 절대농지의 운영과 가격통제, 농지개발의 제한 등은 지금도 유지되어오는 정책의 하나이다. 그러한 이유로 2000년대 이후 농·어촌 지원을 위한 막대한 재정적 지원이 지속적으로 이루어지고 있다. 최근 농림축산식품부와 해양수산부를 통해 지역사회에 지원된 정부예산은 상당한 수준의 규모이다. 과거 흔하게 시행되었던 농가부채 탕감부터 최근 시행된 생활 SOC사업, 어촌뉴딜 300사업, 농촌 융·복합 산업 활성화 지원, 영성농업인 육성, 저탄소농축산물 인증사업, 사회적 농업육성, 경관보전 직불제 등 많은 정책적 지원을 하고 있다.
이러한 모든 정책들이 소모성 예산에 그치는 이유가 있다. 이는 관 주도의 정책적 접근이 이루지고 있기 때문이다. 사업의 지속성과 효과가 결과적으로 미흡하다는 것이 반복되고 있다. 그리고 사업결과에 대한 보고서 역시 성과를 포장하는 수준의 일회성에 그친다. 사업에 대한 지속적인 모니터링이 이루어지지 않는 것도 현실이다. 산만한 지역 개발 사업을 통합하고 지역 자치제 성격의 기금을 조성하여 국가가 지원하고 민간 주도의 사업이 이루어질 수 있어야 한다. 실적 없는 성과주의 정책만을 남발하는 이유는 관치가 갖는 한계성에 있다. 국민 경제의 선순환 구조와 시장경제를 이해하지 못하는데서 기인한다. 일정 규모의 주민으로 구성되는 법인화된 주체가 필요하고 사업을 현실화할 수 있는 기획과 실현이 가능한 외부와의 협력이 필요한 문제다. 이를 위한 민간기업의 사업 참여를 적극적으로 유치하고 관 주도의 안정된 독과점 사업에 지역 공동체조합이 직접 투자할 수 있는 규모의 경제를 이룰 수 있어야 한다.
지자체의 통폐합이 실질적인 정부 지원과 병행된다면 효율적으로 실현될 수 있다. 지방자치제의 근본적인 목적은 지역주민의 전반적인 복지와 지역 현안에 대한 정치참여에 있다. 공동체 사회의 구현이다. 공동체 사회의 완성은 공유경제의 실현에 있다. 그리고 이는 지방자치 발전에 기반이 되는 것이다. 효율적인 정책 지원은 지속성에 있으며 이를 위한 기반 환경의 조성과 함께 지자체 재정의 합리적 규모를 만들기 위해 지자체 통폐합은 실현되어야 한다.
지자체의 통폐합을 방해하는 요소로 소재지 명칭에 대한 문제와 자신의 지자체가 복속된다는 심리적인 점도 작용한다. 대부분의 지방 거주민들은 오래된 읍·면·리에 대한 명칭에는 애착을 가지고 있으나 군 단위 명칭에 대한 변경은 저항이 덜한 편이다. 시·군 지자체 통폐합을 계기로 일제강점기 강제되었던 옛 지명을 회복하는 계기를 만드는 것도 의미가 될 수 있다.
지자체의 통폐합은 국민경제를 선순환하고 지속적인 국가발전을 위한 초석이 될 수 있다. ‘소득주도 성장’이라는 정책이 결과적으로 실패로 끝나기는 했지만 국민의 기본소득 향상이 국민의 경제 기반을 확실히 할 수 있다는 것은 옳은 개념이다. 획일화되고 즉흥적인 정책시행에 문제가 있었던 것이다. ‘소득주도 성장’을 급여생활자의 소득 안정에만 한정시키는 우를 범한 결과이다. 국민의 소득의 형태는 다양성을 가지고 있으며 최저임금에 대한 즉흥적 인상, 일자리 예산의 부분별한 남발, 일방적인 정규직화 등 종합적으로 국민의 경제 생태계를 고려하지 못한 결과였다. 청년실업, 자영업, 비정규 계약노동자, 노동자와 자영업의 경계에 서 있는 수많은 사업자를 바라보고 있지 않은 이유다.
지역 사회의 안정된 경제구조를 구축하는 것은 ‘소득주도 성장’의 근본 가치와 함께한다. 지속적인 국가발전을 위해 국가균형발전은 필연적인 정책이 되어야 한다. 지자체 통폐합은 형식적으로 단순한 통폐합이 아니라 경제적 효율성을 높이고 지방 재정의 극대화를 통해 지역민의 삶의 수준을 높일 수 있어야 하는 것이다. 그리고 이에 따라 지방자치의 발전이 병행되어야 하는 문제이다.
[전국매일신문] 양동익 제주취재본부장
waterwrap@jeonmae.co.kr
